從打架到一起跳舞
——透過理解對話，開展都蘭鼻由傳統邁向未來的契機

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東部海岸國家風景區管理處多年來與部落發展夥伴關係，進行長期且持續的培力計畫，以永續培力–都蘭鼻案例榮獲行政院2022年「政府服務獎」之社會關懷服務獎肯定。是什麼樣的背景，讓部落族人為土地激烈抗爭？又是開啟哪些對話的努力，讓公部門今日得以成為部落的夥伴？朝邦基金會邀請東部海岸國家風景區管理處處長林維玲，分享這段「從打架到一起跳舞」的心路歷程。

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從花蓮到台東的綿長東海岸，自北端背倚海岸山脈，往南延伸至中央山脈的懷抱，這段長達168公里的海岸地區，由隸屬於交通部觀光局的東部海岸國家風景區管理處(以下簡稱東管處)，負責觀光發展事宜。

中央政府為了促進產業發展，鼓勵民間企業投資，於是在1997年起，陸續訂定相關條例與辦法，各項投資案、BOT案如火如荼在全國展開。花東海岸線，長久散居著大大小小以阿美族為主的原住民部落，少量生產的農漁產業，不足以支持在地生活，人口外移嚴重，大型商業因缺乏消費力且交通不便，難以進駐。

在擁有自然資源與景觀的優勢下，中央將觀光設定為花東的發展主軸；而引進資金進行東海岸的區域性地方發展，成為東管處的責任。1998年，東管處依行政院核定的計畫，規劃在台東東河鄉的都蘭鼻，進行觀光休閒的BOT案。這樣的消息一出，立刻引起地方的軒然大波。

部落的開發難題，正反意見不斷角力

贊成的一方認為，人口流失是嚴重的文化傳承問題，不破壞環境下發展觀光，引進產業讓年輕人得以在家鄉工作、養育下一代，文化才得以延續。反對者則擔心，過多的遊客反而破壞環境，財團進入可能更加弱化部落的原有產業，族人只能擔任一線的服務員。而此時全國各地BOT案的爭議不斷，部落傳統領域意識逐漸高漲，在都蘭鼻開發的規劃初期，這個互相矛盾的難題，不斷角力。

當時的都蘭，自然景觀與文化特質，深受不少藝文創作者青睞而移居；2003年，作家陳明才因擔心開發案導致部落喪失土地主權，留下〈天佑都蘭鼻〉遺書後失蹤，據信是投海自盡。這事件引起更多人關注都蘭鼻開發的議題，串聯起部落居民、旅居藝術家、環保團體和NGO組織，持續進行抗爭，東管處決定順應民意，暫停都蘭鼻的BOT。

地方的發展，始終存在不同的聲音。計畫暫停後，公部門仍不斷收到部落與居民重啟開發案的呼籲；2011年，在以為地方已建立共識後，東管處重啟可行性評估。而這一次的抗爭如同海嘯襲來，旅外的年輕人堅持捍衛傳統領域，串聯南迴到花蓮的東海岸部落，甚至部分縱谷的部落也來聲援，北上在立法院召開記者會，並且於都蘭鼻進行「為Sra(土地)而跳，護衛都蘭鼻」的抗議行動。

時任東管處副處長的林維玲與同仁，代表處長來到會場，座位安排的長官席上方掛著「官商勾結」四個大字，現場部落族人高舉著山刀大喊著「還我傳統領域」、「東管處滾出去」，當下她大受衝擊，不理解公務員執行公務，為什麼讓人民如此反感？聽著現場部落青年憤慨地表達對傳統領域進行開發活動的不滿，她沒有發言的空間。

而在另外的說明協調會上，東管處陳述對都蘭鼻的期許，鄉公所和部落代表亦輪流發表意見，卻僅是各自表述，沒有共識。歷經如此激烈的抗爭後，整個計畫再度擱置。

看到困境、公私共學培力

唯一讓林維玲覺得慶幸的是，執行都蘭鼻開發案的可行性評估計畫時，後續完全採取傾聽部落想法，與部落達成對開發三階段流程的共識：先搭建瞭望台、透過巡守宣示對傳統領域的主權，再逐步成為自然的野營旅遊發展區，最後形成都蘭古部落園區。當時東管處記錄下部落的發想內容，卻在第一階段成立巡守隊就遇上阻礙——人力不足。沒有產業，年輕人無法返鄉生活，少數留在部落的年輕人，工作壓力不輕鬆，難以分身；即使完成三階段計畫、建置部落園區，仍需要一個經營主體。

開發案再次擱置了好幾年，然而東管處並未放棄協助地方發展。即使經歷抗爭帶來的挫折感，林維玲知道民眾針對的是所屬機關而非她個人，經過一段時間的平復，她仍尋找機會，期待事情朝好的方向發展。「這樣的性格也許跟我的理科訓練有關，工作中踢到鐵板，就跳脫本位思考，甚至套用所學的動物行為學，以更寬廣的角度檢視人類行為，常可以找到方法。」

2017年，東管處啟動駐地研究員的計劃，為了讓各部落經營自己的家園而進行培力。當政策思維轉而由下而上，居民可依在地需求向公部門申請經費，卻形成為爭取經費而提計畫，缺少長期的全盤考量，以及對法令的理解。透過駐地研究員的課程，正好補足這些缺乏。 教室裡不只是部落族人，東管處的各課室同仁打破業務別，公私共學一起上課。林維玲解釋，公務員多半只熟悉個人業務範圍法令，卻不諳部落的文化價值觀，彼此難建立共通點；透過課程一起學習，讓公務員了解部落的困境與面臨的現實，部落和同仁也可以更認識不同面向的法令，在合法的規範下，提出符合自身的需求。

同時，東管處由同仁個別擔任單一部落的窗口，與部落窗口相對應，隨時溝通，增加交流機會。部落族人討論規劃時，東管處同仁在旁傾聽，適時提出現行法令的疑義或客觀上的問題，進行適度調整。從部落的資源盤點到藍圖架構，透過大方向思考部落的未來發展，產出一些構想，再根據可行性分為短中長期計畫。可行的短期方案依東管處現有經費完成，涉及土地使用需時久的長程計畫，再逐步藉由上級機關或其他權責機關的協助排除問題。

由小的成功典範，漸次擴大

都蘭部落也參與駐地研究員計畫，提出對都蘭鼻的想法；在台11線旁，過去修建公路使用的道班房，成為部落與東管處建立信任的果實。在部落藍圖的建構中，部落期待整修道班房供部落使用，而這座建物已是危險建築，無法整修只能重建。於是，部落的設計師與東管處的建築師一起討論設計，各方在每個環節清楚的說明溝通，順利完成道班房的整建，由耆老命名為頭目之家。

完成後的道班房，東管處委託部落經營管理，有了對外的公共空間，部落開始整合產業，隨後藉由商業模式的經營，得以持續。陸續更加入旅遊諮詢功能，成為部落的觀光產業平臺。如今部落以都蘭國自稱，透過社會企業模式運作，這座道班房則化身為都蘭國的入境大廳。

看到道班房的成功，林維玲檢視都蘭在駐地研究員計畫的產出，試著整合擴大，期待能重啟都蘭鼻的開發。台灣首創以原住民族文化為主體的阿米斯音樂節，已經在都蘭舉辦多年，主辦人舒米恩向東管處表示希望將舞台設於都蘭鼻時，林維玲認為這是個好機會。

此時的部落仍有支持與反對音樂節在傳統領域進行的兩種聲音，經過部落會議同意得到肯定；再者，土地為東管處所有，公部門有制式的場地租借費用規定。林維玲展現誠意，活動採雙方合作舉行，東管處編列經費，由部落依需求整地，活動內容仍以部落為主體。2019年的第五屆阿米斯音樂節，成功在都蘭鼻舉辦；活動尾聲，林維玲在致謝的螢幕畫面上，看到了「東部海岸國家風景區管理處」名稱，令她相當感動，多年來經歷了數次的激烈抗爭，終於讓部落看到與東管處平等合作的契機。

音樂節結束後，林維玲打鐵趁熱，向部落提出都蘭鼻基本服務設施的建置，如活動場地、公廁和停車場，按照先前討論的藍圖來完成。這一次，期待取代了抗爭，都蘭鼻的興辦事業計畫，終於在部落的同意下，順利啟動；未來，完成基礎設施後，都蘭鼻這塊阿美族傳統領域，除成了部落豐年祭的祭儀場地，依循族人構思發展部落產業的更長遠計畫，將慢慢開花結果。

建立信任，一同成為夥伴邁向願景

對於20多年來，東管處與部落能「從打架到一起跳舞」，林維玲認為，關鍵在信任感的建立。過去參與部落會議時，她明顯感受到雞同鴨講的誤解，「這種誤解不但會傳染，而且根深蒂固、難以改變；」會議上即使全程使用中文，但因彼此認知的差異，會有不同解讀，更遑論不同機關的業務差異，對話過程總是充滿無力感；而最致命的往往是一句「依法行政」，連公務員都不懂自身業務外的法令，何況是一般居民？